چرا تفاهمنامه اسلامآباد دچار فروپاشی شد؟
فارن پالیسی در مقالهای به بررسی علل شکست و فروپاشی توافق آتشبس تنگه هرمز میان ایالات متحده و ایران میپردازد. نویسنده استدلال میکند که کاخ سفید به دلیل عدم درک درست یا بیتوجهی به جزئیات متنی که امضا کرده بود، باعث نابودی این توافق شد. در این تحلیل آمده است که متن توافق بسیار کوتاه، مبهم و دارای ایرادات ساختاری جدی بوده که به ایران اجازه داده تا اقدامات خود در کنترل تنگه هرمز را بر اساس متن قانونی جلوه دهد، در حالی که ایالات متحده با واکنش نظامی خود عملاً توافق را نقض کرده است؛ امری که سایه سنگینی بر آینده ثبات در این آبراه حیاتی و هرگونه مذاکره پیشرو میاندازد.
دیوید ریکو (David Raikow)، مشاور سیاسی متخصص در حوزه مناقشات مسلحانه و دیپلمات سابق سازمان ملل متحد در کشورهای سودان، سودان جنوبی، لیبی و افغانستان در مقالهای برای نشریه فارن افرز مینویسد: وقتی صحبت از توافقات صلح و آتشبس میشود، جزئیات اهمیت حیاتی دارند. این قاعده البته برای هر قرارداد بینالمللی صادق است، اما زمانی که پای مناقشات مسلحانه در میان باشد، فقدان اعتماد یا حسن نیت میان طرفین، هیچ مجالی برای خطا یا بیدقتی باقی نمیگذارد. متن امضاشده یک توافق، حتی اگر هرگز به هیچ نهاد قضایی ارجاع نشود، تنها راه برای تعیین دقیق آن چیزی است که طرفین واقعاً بر سر آن توافق کردهاند.
زبان و نگارش تفاهم
در توافق سال ۲۰۲۰ میان آمریکا و طالبان، طالبان وعده داد که «تا سقف پنج هزار (۵۰۰۰) زندانی» را آزاد کند و سپس بلافاصله حملات خود را به طور خاص افزایش داد تا زندانیان بیشتری را برای آزاد کردن دستگیر کند!پیش از ادامه بحث، یک نکته را باید متذکر شد. همانطور که اغلب در توافقات بینالمللی رخ میدهد، مسائل مربوط به ترجمه یک نگرانی عمده است. بر اساس تصاویر منتشر شده توسط رسانههای دولتی ایران، دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا و مسعود پزشکیان، رئیسجمهور ایران، هر دو نسخه انگلیسی و فارسی متن را امضا کردهاند. ارزیابی من در اینجا بر اساس اسکن متن انگلیسی امضاشده است که توسط کاخ سفید منتشر شد. با این حال، در صورت نبود بند خاصی در توافق، هر دو نسخه به یک اندازه رسمی و نافذ هستند و بدون مقایسه دقیق این دو توسط یک مترجم واجد شرایط، راهی وجود ندارد که بفهمیم چه تفاوتهایی با هم دارند و این تفاوتها چقدر ممکن است بزرگ باشند.
حتی در یک زبان واحد نیز تفاوتهای کوچک در جملهبندی، ساختار یا ترتیب عبارات میتواند عواقب مرگبار یا حیاتی داشته باشد. هرگونه ابهامی، در را به روی اختلاف نظر درباره تفسیر متن باز میکند. به عنوان مثال، در توافق سال ۲۰۲۰ میان آمریکا و طالبان، طالبان وعده داد که «تا سقف پنج هزار (۵۰۰۰) زندانی» را آزاد کند و سپس بلافاصله حملات خود را به طور خاص افزایش داد تا زندانیان بیشتری را برای آزاد کردن دستگیر کند!
اینکه تیمهایی از مذاکرهکنندگان باسابقه، متخصصان و کارشناسان موضوعی ماهها وقت بگذارند تا درباره هر ویرگول و نقطهویرگول در متن یک توافقنامه صلح یا آتشبس طولانی بحث کنند، اصلاً غیرعادی نیست؛ برای نمونه، توافقنامه جامع صلح سال ۲۰۰۵ میان سودان و جنبش/ارتش آزادیبخش خلق سودان که ۲۵۹ صفحه بود، شامل یک ضمیمه ۵۰ صفحهای فقط برای اجرای ترتیبات آتشبس و مسائل امنیتی میشد.
این سطح از مراقبت و وسواس، در پاسخ به درسهای سختی شکل گرفته که در طول تاریخ آموخته شده است؛ درسهایی که در جریان مذاکرات منجر به توافق میان آمریکا و ایران نادیده گرفته شدند. این فرآیند با هر معیاری که سنجیده شود، متنی عمیقاً معیوب ایجاد کرده است. این متن بسیار کوتاه است (نسخه رسمی و امضاشده به زبان انگلیسی کمی بیش از دو صفحه است) و عبارات آن مبهم، دوپهلو و اغلب نامفهوم هستند.
حتی همان اولین کلمات متن، پیشدرآمدی بر مشکلات آینده است؛ طرفین هر اسمی که میخواهند روی آن بگذارند، اما این توافق به هیچ وجه یک «یادداشت تفاهم» (که طبق تعریف، امضاکنندگان قصد دارند آن را غیرالزامآور کنند) محسوب نمیشود. اگرچه نکات شفافی در آن وجود دارد، اما ابهامات و زبان تقریباً غیرقابل رمزگشایی حتی در مهمترین عناصر توافق نیز دیده میشود. عناصری که معمولاً برای این دست توافقات حیاتی تلقی میشوند، مانند مکانیسمهای نظارت و حل اختلاف، یا کاملاً غایب هستند یا آنقدر کوتاه به آنها پرداخته شده که گویی وجود ندارند.
ایران و کنترل تنگه هرمز
ایران استدلال معقولی دارد مبنی بر اینکه مفاد توافق را نقض نکرده است، حداقل تا زمانی که ایالات متحده شروع به حمله به اهدافی در داخل خاک ایران نکرده بودامکان ندارد بدانیم در ذهن مذاکرهکنندگان، امضاکنندگان یا مشاوران آنها دقیقاً چه میگذشته است. با این حال، به نظر میرسد که ایران به طور مشخص روی جملهبندیهایی مذاکره کرده که به این کشور فضا میدهد تا کنترل مدیریتی خود بر تنگه را اعمال کند و سپس برای اجرای آن اقدام کرده است. بند کلیدی در پاراگراف ۵ توافق آمده و به این شرح است: «جمهوری اسلامی ایران تمام تلاش خود را برای ایجاد ترتیباتی جهت عبور امن کشتیهای تجاری، صرفاً به مدت ۶۰ روز و بدون دریافت هزینه، به کار خواهد بست.»
به نظر میرسد مذاکرهکنندگان و رهبری ایالات متحده در درک (و احتمالاً اهمیت دادن به) این جزئیات ناکام ماندند و این امر منجر به تلاشهای متناقض برای کنترل تنگه شد. ایران سپس از زور (که احتمالاً در چارچوب متن توافق گنجانده میشد) برای اجرای ترتیبات خود استفاده کرد و ایالات متحده با نقض توافق به آن پاسخ داد. اکنون هر دو امضاکننده، دستکم به طور موقت توافق را کنار گذاشته و در حال تبادل حملات از راه دور هستند؛ وضعیتی که آنها را از هرگونه راه حل پایدار دورتر کرده است.
ایران استدلال معقولی دارد مبنی بر اینکه مفاد توافق را نقض نکرده است، حداقل تا زمانی که ایالات متحده شروع به حمله به اهدافی در داخل خاک ایران نکرده بود. هیچ کجای توافق الزام نکرده است که ایران باید به هر کشتی تجاری اجازه عبور از تنگه را بدهد. در واقع، زبان مربوط به «تناسب» در پاراگراف ۴ توافق به طور ضمنی تأیید میکند که ایران ممکن است این کار را انجام ندهد، حداقل برای ۳۰ روز اول توافق.
توافق تنها ایران را ملزم میکند که طبق پاراگراف ۵ ترتیبانی را برای عبور امن کشتیهای تجاری اتخاذ کند، آن هم با زبانی بسیار متفاوت از بند پاراگراف ۴ که ایالات متحده را ملزم به «پایان کامل» محاصره بنادر ایران میکند. بر خلاف چندین بند در پاراگرافهای دیگر، در این متن نیازی به توافق متقابل یا رضایت طرفین بر سر این ترتیبات دیده نمیشود. همچنین هیچ جزئیات بیشتری درباره اینکه این ترتیبات شامل چه مواردی میشود، چگونه باید اجرا شوند یا محدودیتهای ایران در نحوه اجرای آنها چیست، وجود ندارد.
به نظر میرسد ایران واقعاً ترتیباتی را اتخاذ کرده که با ظاهر و متن توافق مطابقت دارد. این ترتیبات مستلزم آن است که همه کشتیها ۱) برای دریافت مجوز عبور از «سازمان تنگه خلیج فارس» (PGSA) درخواست داده و آن را دریافت کنند، و ۲) فقط از کریدورهای عبوری تأیید شده توسط ایران در تنگه که از آبهای سرزمینی ایران میگذرد، استفاده کنند. اگرچه اعتراضات آشکاری به این الزامات وجود دارد، اما این موارد به خودی خود هیچ بندی از توافق را نقض نمیکنند.
هیچ دلیلی وجود ندارد که باور کنیم ایالات متحده یا هر قدرت دیگری، هم تمایل و هم توانایی این را دارد که تنگه هرمز را بدون رضایت ایران به زور باز نگه دارد؛ هر راهی به سوی یک حلوفصل پایدار برای این بحران در نهایت باید به میز مذاکره ختم شودتوافق همچنین به طور صریح هرگونه استفاده ایران از زور علیه کشتیهای تجاری را منع نمیکند. (نقض احتمالی قوانین بینالمللی دریایی موضوع جداگانهای است و با توجه به اینکه ایران خود را متعهد به کنوانسیون حقوق دریاهای سازمان ملل متحد نمیداند، در حالی که ایالات متحده خود را متعهد به بخشهایی از آن و نه همه آن میداند، این مسئله پیچیدهتر از آن است که به نظر میرسد.) پاراگراف اول توافق، امضاکنندگان را از استفاده از زور علیه یکدیگر منع میکند، اما درباره استفاده از زور علیه شخص ثالث چیزی نمیگوید.
تمام حملات گزارششده ایران به کشتیها تا به امروز، کشتیهایی را هدف قرار دادهاند که تلاش میکردند خارج از کریدور تأیید شده توسط ایران (و احتمالاً بدون مجوز سازمان تنگه) عبور کنند. اگر ایران در تلاش برای اجرای ترتیباتی است که توافق صراحتاً از او خواسته، پس میتوان استدلال کرد که استفاده از زور تا حدی با متن همخوانی دارد.
در مقابل، به نظر میرسد ایالات متحده تلاشهای مشخصی انجام داده تا کنترل مدیریتی ایران بر تنگه را سلب کند. «مرکز مشترک اطلاعات دریایی» (بخشی از نیروهای دریایی مشترک تحت رهبری آمریکا) از زمان امضای توافق، بارها به کشتیهای تجاری توصیه کرده است که از کریدورهای عبوری غیر از مسیر تأیید شده توسط ایران استفاده کنند. تحریمهای دفتر کنترل داراییهای خارجی آمریکا (OFAC) علیه سازمان تنگه خلیج فارس (PGSA) به عنوان بخشی از توافق لغو نشد و این دفتر هشدار داده است که «هرکسی با این سازمان موسوم به سازمان تنگه همکاری کند» ممکن است «در معرض خطر تحریم قرار گیرد». توافق صراحتاً این اقدامات آمریکا را ممنوع نمیکند، اما به وضوح هرگونه استفاده ایالات متحده از زور علیه خاک یا داراییهای ایران را ممنوع کرده است.
با توجه به همه این شرایط، کاملاً باورکردنی است که رهبری ایران صادقانه معتقد باشد که به سهم خود در توافق عمل کرده و این ایالات متحده بوده که بخشهای مهمی از آن را نادیده گرفته است. ایالات متحده احتمالاً زمانی به این ذهنیت دامن زد که ترامپ تقریباً بلافاصله، ممنوعیت صریح و آشکار توافق در مورد «تهدید به استفاده از زور» را نادیده گرفت. این موضوع یک منطق منسجم برای تقریباً تمام قدمهایی که ایران از اواخر ژوئن برداشته است فراهم میکند. همچنین به نظر میرسد رهبری ایران پیامرسانی عمومی و هماهنگی را بر پایه این مفادِ مشخص پیش برده است، نه صرفاً بر اساس اتهامات کلی در مورد بدعهدی آمریکا.
هیچیک از این مطالب به معنای دفاع از ایران یا رفتار آن نیست. کل این توافق همانطور که نوشته شده عمیقاً معیوب است و شاید هماهنگ کردن آن با دیگر عناصر حقوق بینالملل بسیار دشوار یا غیرممکن باشد. علاوه بر این، دلایلی وجود دارد که نشان میدهد مذاکرهکنندگان ایرانی نیز عناصر کلیدی، حداقل در نسخه انگلیسی متن را اشتباه فهمیده است. به عنوان مثال، مفاد توافق در مورد لبنان برای اسرائیل الزامآور نیست و به ایالات متحده آزادی عمل زیادی میدهد، در حالی که مفاد مربوط به رفع موقت تحریمها، اقدامات دفتر کنترل داراییهای خارجی (OFAC) را پابرجا باقی گذاشته که در عمل بخش زیادی از آن رفع تحریمها را بیاثر کرد.
در هر صورت، برداشت ایران از این فرآیند، سایه سنگینی بر هرگونه تلاش آینده برای مدیریت این مناقشه و بازگشایی تنگه میاندازد. هیچ دلیلی وجود ندارد که باور کنیم ایالات متحده یا هر قدرت دیگری، هم تمایل و هم توانایی این را دارد که تنگه هرمز را بدون رضایت ایران به زور باز نگه دارد؛ هر راهی به سوی یک حلوفصل پایدار برای این بحران در نهایت باید به میز مذاکره ختم شود. بدون داشتن این باور که متن مکتوب یک توافق دارای ارزش است، حتی کوچکترین گامهای مقدماتی به سمت آن میز میتواند به شدت دشوار باشد. مقابله با این چالشها — در کمترین حالت ممکن — نیازمند درک کامل اتفاقات اشتباهی است که تاکنون رخ داده و خطرات ناشی از مذاکرات بیدقت در آینده است.
نظر شما